对文物法两次广泛性修订草案的简要分析(一):总则
2021年1月6日 信息来源:刘颂华 目前浏览:1684次

——基于2015年12月版、2020年11月版


现行《中华人民共和国文物保护法》是1982年颁布实施的。至今,已历经六次修正(分别为1991、2002、2007、2013、2015、2017)。这六次中,仅2002年进行过广泛性修订,文物法由修改前的共33条修订为共80条。其余五次的修法力度均很小。


近五年来,从国家层面一共发起过两次拟对文物法进行广泛性修订的行动。


第一次为2015年12月。国务院法制办在中央人民政府政府官方网站就《文物法修订草案》公开向社会征求意见,拟将文物法由共80条修订为115条。

第二次为2020年11月。国家文物局在国家局官网就《文物法修订草案》再一次公开向社会征求意见,拟将文物法修订为107条。

该两个修订草案至今均未实施。


为深入了解国家在文物宏观政策方面的调整和发展方向,本文拟通过对这两个广泛性修订草案的比较分析,从中探讨文物保护利用政策在多个层面的变化,从而指导日常的文物工作实践。

鉴于笔者所在文物考古研究所的主要业务工作内容,本文仅对“总则”、“不可移动文物”、“考古发掘”这三章进行分析。


现行文物法与2015年4月版比较,在前述三章中,仅对第20条进行了修订。为便于理顺时间线,故本文用来进行比较的基础版本是2015年4月版。


为方便统一比较,有的条款在表格中的顺序已被调整。


需要说明的是,本文仅为笔者个人对法律的主观理解,可能与立法或修法的原意存在重大区别。一切以官方的法律解释为准。

     

2015年4月版

2015年12月征求意见版

2020年11月征求意见版

对两次修法的

简要分析

原文

原文

主要

变化

原文

主要

变化

1.为了加强对文物的保护,继承中华民族优秀的历史文化遗产,促进科学研究工作,进行爱国主义和革命传统教育,建设社会主义精神文明和物质文明,根据宪法,制定本法。

1.为了加强文物保护,规范文物利用,促进科学研究,传承中华优秀传统文化,进行爱国主义和革命传统教育,建设社会主义精神文明和物质文明,根据宪法,制定本法。

强调对文物利用的规范

1.为了加强对文物的保护,促进科学研究和合理利用,传承优秀历史文化遗产,进行爱国主义和革命传统教育,培育和践行社会主义核心价值观,增强中华民族文化自信,增进人类文明交流互鉴,根据宪法,制定本法。

强调文化自信、人类文明互鉴

立法目的:从原来较为单纯的文物保护,发展到促进文物的利用,从根本上增强文化自信,促进世界文明交流。

2.在中华人民共和国境内,下列文物受国家保护:
(一)具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画;
(二)与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑;
(三)历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品;
(四)历史上各时代重要的文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿和图书资料等;
(五)反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。
文物认定的标准和办法由国务院文物行政部门制定,并报国务院批准。
具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受国家保护。

2.在中华人民共和国境内,下列文物受本法保护:
(一)具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画;
(二)与重要历史时期、重大历史事件或者著名历史人物密切相关的,以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代史迹、实物、代表性建筑;
(三)历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品;
(四)历史上各时代重要的文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿、图书资料和影音像资料等;
(五)反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。
具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受国家保护。

将原来的“著名人物”精确定义为“著名历史人物”。

2.本法所称文物,是指人类创造的或者与人类活动有关的,具有历史、艺术、科学价值的物质文化遗产。
在中华人民共和国境内,下列文物受国家保护:
(一)古文化遗址、古墓葬、古建筑和古代的石窟寺、石刻、壁画;
(二)与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的,或者具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑;
(三)与中国共产党史、中华人民共和国史、改革开放史、社会主义发展史有关的重要史迹、实物、代表性建筑;
(四)代表性文化景观;
(五)历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品;
(六)历史上各时代重要的文献资料、手稿、图书资料、视听资料等;
(七)反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活以及反映历史上中外交流的代表性实物;
(八)其他一百年以上的实物。
文物认定办法由国务院文物主管部门制定,并报国务院批准。
具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受国家保护。

新增“文物”定义。
新增革命文物、改革文物、文化景观。
新增文物的时限定义。

增加了对文物的定义;与仍健在的著名人物相关的产物,可认定为文物;新增建国后与党史、国史、改革开放史相关的现代遗产;新增文化景观类别;普通文物要求时限达到100年以上。

3.古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物,根据它们的历史、艺术、科学价值,可以分别确定为全国重点文物保护单位,省级文物保护单位,市、县级文物保护单位。
历史上各时代重要实物、艺术品、文献、手稿、图书资料、代表性实物等可移动文物,分为珍贵文物和一般文物;珍贵文物分为一级文物、二级文物、三级文物。

3.古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物,根据它们的历史、艺术、科学价值,应当分别确定为文物保护单位和一般不可移动文物;文物保护单位分为全国重点文物保护单位,省级文物保护单位,市、县级文物保护单位。
历史上各时代重要实物、艺术品、文献、手稿、图书资料、影音像资料、代表性实物等可移动文物,根据它们的历史、艺术、科学价值,应当分别确定为珍贵文物和一般文物;珍贵文物分为一级文物、二级文物、三级文物。

新增“一般不可移动文物”概念。

3.古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物,分为文物保护单位和未核定为文物保护单位的不可移动文物;文物保护单位分为全国重点文物保护单位,省级文物保护单位,市、县级文物保护单位。
历史上各时代重要实物、艺术品、文献、手稿、图书资料、视听资料、代表性实物等可移动文物,分为珍贵文物和一般文物;珍贵文物分为一级文物、二级文物、三级文物。

新增“未核定为文物保护单位的不可移动文物”概念。

将不可移动文物明确分为已定级的文保单位和未定级的不可移动文物;未采用“一般不可移动文物”概念。

4.文物工作贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针。

7.文物工作贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针。

4.文物工作坚持中国共产党的领导,贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针。

注明了领导权。

坚持工作方针不变,注明了文物工作的领导权。

5.中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物,属于国家所有。
古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近代现代代表性建筑等不可移动文物,除国家另有规定的以外,属于国家所有。
国有不可移动文物的所有权不因其所依附的土地所有权或者使用权的改变而改变。
下列可移动文物,属于国家所有:
(一)中国境内出土的文物,国家另有规定的除外;
(二)国有文物收藏单位以及其他国家机关、部队和国有企业、事业组织等收藏、保管的文物;
(三)国家征集、购买的文物;
(四)公民、法人和其他组织捐赠给国家的文物;
(五)法律规定属于国家所有的其他文物。
属于国家所有的可移动文物的所有权不因其保管、收藏单位的终止或者变更而改变。
国有文物所有权受法律保护,不容侵犯。

4.中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物,属于国家所有。
古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。
国有不可移动文物的所有权不因其所依附的土地所有权或者使用权的改变而改变。
下列可移动文物,属于国家所有:
(一)中国境内出土的文物,国家另有规定的除外;
(二)国有文物收藏单位、国家机关、军队、国有企业和其他事业组织等收藏的文物;
(三)国家征集、购买的文物;
(四)国家接受捐赠的文物;
(五)法律规定属于国家所有的其他文物。
属于国家所有的可移动文物的所有权不因其保管、收藏单位的终止或者变更而改变。
国有文物所有权受法律保护,不容侵犯。

5.中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物,以及遗存于中华人民共和国领海以外依照中国法律由中国管辖的海域内起源于中国和起源国不明的文物,属于国家所有。
古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近代现代代建筑等不可移动文物,除国家另有规定的以外,属于国家所有。
国有不可移动文物的所有权不因其所依附的土地所有权或者使用权的改变而改变。
下列可移动文物,属于国家所有:
(一)中国境内出土、出水的文物,国家另有规定的除外;
(二)国有文物收藏单位以及其他国家机关、人民团体、军队和国有企业事业单位等收藏、保管的文物;
(三)国家征集、购买的文物;
(四)国家接受捐赠的文物;
(五)法律规定属于国家所有的其他文物。
国有可移动文物的所有权不因其收藏、保管单位的终止或者变更而改变。国有文物所有权受法律保护,任何组织或者个人不能取得国有文物的所有权,国家另有规定的除外。

新增领海以外的相关文物所有权。
明确国有文物不能由国有组织之外的其他组织和个人所有。

明确了位于领土以外、但由我国实质管辖海域内相关文物的所有权;在规定了国有可移动文物所有权不得变更为非国有的基础上,进一步将此规定扩展到国有的不可移动文物。

6.属于集体所有和私人所有的纪念建筑物、古建筑和祖传文物以及依法取得的其他文物,其所有权受法律保护。文物的所有者必须遵守国家有关文物保护的法律、法规的规定。

5.属于集体所有和私人所有的古建筑、近代现代代表性建筑等不可移动文物,以及依法取得的其他文物,其所有权受法律保护。

删除了“祖传文物”

6.属于集体所有和私人所有的纪念建筑物、古建筑和祖传文物以及依法取得的其他文物,其所有权受法律保护。文物的所有人必须遵守国家有关文物保护的法律、法规的规定。

祖传文物作为民间收藏的重要来源,其法律地位一直被明确保障。

7.一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。

6.一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。

7.任何组织或者个人都有依法保护文物的义务,依法享有利用文物保护成果的权利。

新增文物成果的公益属性。

既明确义务,也明确权利。

8.国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。
地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。
县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内,负责有关的文物保护工作。

8.文物事业属于公益性文化事业,是基本公共文化服务的重要组成部分。
国家发展文物事业。各级人民政府应当将文物事业纳入国民经济和社会发展规划、城乡规划、财政预算。
地方各级人民政府负责本行政区域的文物保护,并将文物保护纳入绩效考核内容,考核结果作为领导干部综合考核评价的重要指标。
国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等的事业性收入,专门用于文物保护,任何单位或者个人不得侵占、挪用。

明确文物事业的公益属性。
新增将文物保护纳入地方政府的绩效考核。

8.国务院文物主管部门主管全国文物保护工作。
地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作,按照规定权限和程序明确负责文物保护管理的机构,加强人员队伍建设。县级以上地方人民政府文物主管部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内,负责有关的文物保护工作。

明确地方政府加强文物队伍建设。

未建议将文物保护纳入地方政府考核范围;要求地方政府明确文物保护管理的机构。

9.各级人民政府应当重视文物保护,正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系,确保文物安全。
基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针,其活动不得对文物造成损害。
公安机关、工商行政管理部门、海关、城乡建设规划部门和其他有关国家机关,应当依法认真履行所承担的保护文物的职责,维护文物管理秩序。

9.国家扶持民族地区、边远地区、贫困地区的文物事业发展。

强调对落后地区文物工作的支持。

9.文物是不可再生、不可替代的文化资源。各级人民政府应当树立保护文物责任重大的观念,正确处理文物保护与经济社会发展的关系,确保文物安全。
工程建设、旅游发展等活动必须遵守文物工作方针,不得对文物造成损害。
公安机关、自然资源、住房城乡建设、海关、消防救援机构、海警机构和其他有关国家机关,应当依法认真履行所承担的保护文物的职责,维护文物管理秩序。

将基本建设精确定义为工程建设。
突出强调保护文物责任重大。

未将倾斜性的重点支持政策写入法律;将文物保护的要求由基本建设工程拓展到一切建设工程;重点补充了消防、海警机构的文物保护职责。

10.国家发展文物保护事业。县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划,所需经费列入本级财政预算。
国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加。
国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等的事业性收入,专门用于文物保护,任何单位或者个人不得侵占、挪用。
国家鼓励通过捐赠等方式设立文物保护社会基金,专门用于文物保护,任何单位或者个人不得侵占、挪用。

10.国务院文物主管部门负责统一管理全国文物工作,编制文物事业发展规划,制定文物工作政策和制度,依法督办重大违法案件,监督检查有关法律法规及政策的落实情况,组织实施重大文物保护项目,会同地方人民政府对全国重点文物保护单位实施保护管理。
县级以上地方人民政府文物主管部门负责管理本行政区域的文物工作,完善文物工作措施,组织实施文物保护项目,依法查处违法案件,监督检查文物保护和利用情况。

明确了国家和地方文物主管部门的主要法定职责;

10.国家发展文物事业。县级以上人民政府应当将文物事业纳入本级国民经济和社会发展规划,所需经费列入本级预算,确保文物事业发展与国民经济和社会发展水平相适应
国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等的事业性收入,应当确保用于文物保护工作,任何组织或者个人不得侵占、挪用。国家鼓励通过捐赠等方式设立文物保护基金,专门用于文物保护工作,任何组织或者个人不得侵占、挪用。

明确文物事业经费与当地经济和社会发展水平相适应;

未在法律中规定各级文物主管部门的主要法定职责;由原来要求的文物事业经费“只能增、不能减”精确修订为“与地方财政能力相适应”;

11.文物是不可再生的文化资源。国家加强文物保护的宣传教育,增强全民文物保护的意识,鼓励文物保护的科学研究,提高文物保护的科学技术水平。

11.公安机关、海关、工商行政管理部门和国土、海洋、建设、规划等主管部门,以及其他有关国家机关,应当依法履行保护文物的职责,维护文物管理秩序。

11.国家加强文物保护宣传教育,将文物保护纳入国民教育体系,鼓励设立以文物保护为宗旨的社会组织,鼓励开展志愿服务,增强全民文物保护意识。

新增将“文物保护纳入国民教育体系”。

鼓励开展公益性文保活动;明确将文物保护纳入“国民教育体系”。

12.文物是不可再生的文化资源。国家加强文物保护的宣传教育,增强全民文物保护的意识。文物主管部门和教育主管部门、新闻出版广播影视主管部门等,应当将文物保护纳入教育和宣传工作。
国家加强文物保护的科学研究,提高文物保护的科学技术水平。文物主管部门和科技主管部门、工业和信息化主管部门等,应当促进文物保护科技成果的推广和应用。

明确规定了文物部门以外的其他相关职能部门的相关职责。

12.国家鼓励和支持文物保护的科学研究,推广先进适用的文物保护技术,提高文物保护的科学技术和信息化、标准化水平,传承发展优秀传统技艺,培育文物保护科学研究与技术人才。

国家鼓励和支持文物保护的相关活动。

未再明确规定宣传、科技等相关职能部门的文物保护具体职责;

13.国家鼓励公民、法人和其他组织参与文物保护,支持开展文物保护志愿服务活动。
国家鼓励设立文物保护社会公益基金,专门用于文物保护,任何单位或者个人不得侵占、挪用。

鼓励志愿服务。

13.国家建立文物资源调查监测制度,对全国文物资源及其保护状况进行调查、监测,并定期向社会公布。
国家建立健全国有文物资源资产管理体系,实行国有文物资源资产动态管理和报告制度。
国家建立文物资源大数据库,依法有序向社会开放。

新建“文物资源大数据库”。
新建“文物资源调查监测制度”。
新建“国有文物资源资产管理体系”。

文物保护向“信息化、资产化”管理方向迈进。

14.国家建立文物登录制度,完善文物资源管理,推动文物信息共享,具体标准及办法由国务院文物主管部门制定。

建立文物登记制度;

14.国家鼓励利用文物资源传承弘扬中华优秀传统文化,继承革命文化,发展社会主义先进文化,提升中华文化国际影响力。
任何组织或者个人不得利用文物资源从事危害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的活动。
文物利用应当以确保文物安全为前提,坚持社会效益优先,禁止不当利用,防止过度开发。

国家鼓励文物利用,禁止不当利用,确定了文物利用的原则。

鼓励文物利用;确定文物利用原则。

12.有下列事迹的单位或者个人,由国家给予精神鼓励或者物质奖励:
(一)认真执行文物保护法律、法规,保护文物成绩显著的;
(二)为保护文物与违法犯罪行为作坚决斗争的;
(三)将个人收藏的重要文物捐献给国家或者为文物保护事业作出捐赠的;
(四)发现文物及时上报或者上交,使文物得到保护的;
(五)在考古发掘工作中作出重大贡献的;
(六)在文物保护科学技术方面有重要发明创造或者其他重要贡献的;
(七)在文物面临破坏危险时,抢救文物有功的;
(八)长期从事文物工作,作出显著成绩的。

15.有下列事迹的单位或者个人,由县级以上人民政府及其有关部门给予精神鼓励或者物质奖励:
(一)认真执行文物保护法律、法规,保护文物成绩显著的;
(二)为保护文物与违法犯罪行为作坚决斗争的;
(三)捐资修缮或者修复国有文物的;
(四)将私人收藏的重要文物捐赠或者无偿用于公益事业的;
(五)发现文物及时上报或者上交,使文物得到保护的;
(六)在文物普查或者考古发掘工作中作出重大贡献的;
(七)在文物保护科学技术方面有重要发明创造或者其他重要贡献的;
(八)在文物面临损毁危险时,抢救文物有功的;
(九)长期从事文物工作,作出显著成绩的。

鼓励或奖励对象中,新增捐资维修文物这一类型;

15.国家鼓励自然人、法人和非法人组织主动参与文物保护利用。
对有下列事迹的组织或者个人,按照国家有关规定给予表彰、奖励:
(一)认真执行文物保护法律、法规,保护文物成绩显著的;
(二)为保护文物与违法犯罪行为作坚决斗争的;
(三)将收藏或者购买的重要文物捐献给国家,或者为文物保护事业作出捐赠的;
(四)发现文物及时报告或者上交,使文物得到保护的;
(五)在考古发掘工作中作出重大贡献的;
(六)在文物保护科学技术方面有重要发明创造或者其他重要贡献的;
(七)在文物面临破坏危险时,主动抢救保护文物有功或者提供重要线索的;
(八)长期从事文物工作,作出显著成绩的。

两次修法草案的变化不显著

16.每年六月的第二个星期六为文化遗产日。

规定“文化遗产日”。

16.国家加强文物保护国际交流,支持开展考古、修缮、展览、科学研究、执法等中外合作。
国家履行中华人民共和国缔结或者参加的文物保护相关国际条约规定的义务。
国家保留收回历史上被盗或者非法出口的文物的权利;对从古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、近代现代重要史迹和代表性建筑等盗窃并非法出境的中国文物,以及被盗馆藏文物的追索,不受绝对时效限制。

明确文物方面的国际合作制度;明确流失海外文物的追索权;

强化中外合作、流失海外文物的追索。

主办单位:湖南省文物考古研究所 地址:湖南省长沙市东风2村巷18号 邮箱:hnkgs0731@126.com  湘ICP备08104019号-1